為進一步加強我區(qū)政府合同監(jiān)管力度，規(guī)范我區(qū)政府合同簽訂履行活動，防范政府合同法律風(fēng)險，根據(jù)羅湖區(qū)[2018]43號公共資源交易委員會會議暨合同監(jiān)管工作會議紀(jì)要的要求和區(qū)政府相關(guān)工作安排，區(qū)法制辦起草了《深圳市羅湖區(qū)政府合同監(jiān)督管理辦法》，現(xiàn)已經(jīng)區(qū)政府同意并正式印發(fā)?，F(xiàn)就有關(guān)情況說明如下：

　　一、《辦法》的監(jiān)管創(chuàng)新要點

　　一是明確絕大多數(shù)政府合同納入備案登記的范圍。即以合同備案系統(tǒng)為載體，除五萬元以下的采購類合同外，其他所有政府合同均需在備案系統(tǒng)上進行電子備案。備案后自動生成備案號。合同備案號作為國庫支付中心支付合同費用等相關(guān)部門辦理合同有關(guān)事務(wù)的必要依據(jù)。除了電子備案，《辦法》要求合同承辦部門還應(yīng)提交一份完整紙質(zhì)合同文本以供備案留存，由區(qū)財政局負(fù)責(zé)收取紙質(zhì)備案文本。

　　二是確立重點監(jiān)管合同制度?！掇k法》將幾類影響較大、風(fēng)險較高的政府合同確立為重點監(jiān)管合同，包括：1.標(biāo)的1000萬元以上的合同；2.涉及政府物業(yè)等國有資產(chǎn)使用處置行為的合同；3.在城市更新、棚戶區(qū)改造、招商引資等活動中簽訂的監(jiān)管協(xié)議；4. 其他區(qū)政府要求重點監(jiān)管的合同?！掇k法》規(guī)定重點監(jiān)管合同在經(jīng)承辦部門內(nèi)部審查之后應(yīng)當(dāng)提交區(qū)法制機構(gòu)進行合法性審查。

　　三是建立合同承辦人及合同管理員制度?！掇k法》要求每一份政府合同均指定合同承辦人，承辦人承擔(dān)所承辦合同的具體管理事務(wù)。承辦部門指定一名以上合同管理員，負(fù)責(zé)承辦部門管理合同檔案及信息維護統(tǒng)計等行政性事務(wù)。通過設(shè)置承辦人和合同管理員的方式，使合同管理責(zé)任落實到個人。

　　四是制訂了可通用的合法性審查意見表。合法性審查意見表根據(jù)本辦法的相關(guān)規(guī)定列明了27個格式化的審查要素，有助于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，提高各承辦部門的工作效率；同時有助于提高各部門對政府合同必備條款的理解，提高合同簽訂的合規(guī)性。

　　五是將國有企事業(yè)單位合同納入監(jiān)管?！掇k法》規(guī)定非區(qū)財政全額撥款的區(qū)屬國有事業(yè)單位（如醫(yī)院等）、區(qū)屬國有企業(yè)等國有企事業(yè)單位簽訂的合同應(yīng)當(dāng)在備案登記系統(tǒng)中備案留痕，但除備案以外的監(jiān)管職責(zé)賦予其主管部門履行。

　　六是完善履約監(jiān)管機制?！掇k法》規(guī)定合同承辦部門應(yīng)當(dāng)在每個合同進度節(jié)點經(jīng)過后在備案管理系統(tǒng)上填報履約信息。同時，合同承辦部門應(yīng)分別于每年度的7月20日、1月20日前對本部門該半年度和該年度的合同簽訂履約情況形成書面報告上傳至合同備案系統(tǒng)。另外，《辦法》明確審計機構(gòu)每年抽取一定比例數(shù)量的政府合同開展審計監(jiān)督。

　　二、《辦法》的主要內(nèi)容

　　《辦法》共計九章78條，包括總則、合同的承辦部門、簽訂前的準(zhǔn)備、合同的簽訂、履行和備案、合同爭議的處理、合同的檔案管理、國有企事業(yè)單位合同管理、監(jiān)督檢查和附則。主要內(nèi)容如下：

　　（一）第一章規(guī)定了政府合同監(jiān)管的基本規(guī)定、相關(guān)概念和適用范圍

　　一是明確政府合同主體范圍，凡是區(qū)財政全額撥款的預(yù)算單位簽訂的合同，都屬于本辦法適用范圍。《辦法》明確列舉區(qū)政府、區(qū)政府直屬機構(gòu)、財政全額撥款的區(qū)屬事業(yè)單位（含學(xué)校等機構(gòu)）、街道辦事處四類主要政府合同簽訂主體。同時，對于不屬于政府合同簽訂主體的國有企事業(yè)單位，《辦法》第七章對其簽訂合同的管理問題予以專門規(guī)定。二是明確政府合同的類型?！掇k法》列舉了常見的政府合同類型，比如涉及財政資金使用的合同、涉及城市更新和棚戶區(qū)改造的監(jiān)管協(xié)議等合同，同時排除了行政機關(guān)之間簽訂的合同以及政府合同主體簽訂的勞動人事類合同。三是規(guī)定重點監(jiān)管合同的范圍?！掇k法》將涉及標(biāo)的達人民幣1000萬元的、涉及政府合同簽訂主體重大履職行為合同等四類政府合同納入重點監(jiān)管合同的范圍。

　?。ǘ┑诙乱?guī)定合同承辦部門主體責(zé)任和內(nèi)部管理機制

　　一是明確承辦部門主體職責(zé)?！掇k法》強調(diào)承辦部門的主體責(zé)任，規(guī)定承辦部門負(fù)責(zé)合同的前期準(zhǔn)備、擬定、審查、備案、履行、爭議解決等政府合同全過程事務(wù)。

　　二是明確承辦部門內(nèi)控架構(gòu)。為落實主體責(zé)任，《辦法》確立了相應(yīng)控制機制。如指定合同管理員，負(fù)責(zé)本部門政府合同管理的綜合行政工作；指定合同承辦人，對政府合同簽訂履行事宜承擔(dān)具體承辦、跟蹤落實、協(xié)調(diào)履行等具體管理事務(wù); 建立內(nèi)部合法性審查機制，由法制科室或外聘法律顧問承擔(dān)本部門承辦合同的合法性審查工作。

　?。ㄈ┑谌乱?guī)范了政府合同簽約流程

　　《辦法》規(guī)定了承辦單位合同簽訂的流程，對磋商和談判、文本起草、合法性審查三個主要程序進行了具體規(guī)定。其中，《辦法》將合法性審查視為關(guān)鍵的內(nèi)控環(huán)節(jié)，強化合法性審查對合同簽訂的事前監(jiān)督作用?！掇k法》第三章第三節(jié)明確所有政府合同均應(yīng)當(dāng)提交合法性審查，且定稿合同必須取得書面審查意見方可簽訂，區(qū)政府名義簽訂的合同和重點監(jiān)管合同還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過區(qū)法制機構(gòu)的審查。同時，我們制定了《合法性審查意見表》作為《辦法》附件，統(tǒng)一了合法性審查意見的格式。

　　（四）第四章規(guī)定了政府合同簽訂、履行并備案登記的基本制度

　　一是明確備案登記基本規(guī)則。除了不超過五萬元的采購類合同，《辦法》要求其他所有已簽訂的政府合同于簽訂后十個工作日內(nèi)在系統(tǒng)中進行備案登記，并統(tǒng)一編號。備案時應(yīng)上傳合同原件掃描件，錄入合同基本信息，包括主要內(nèi)容、涉及金額、進度節(jié)點安排、承辦人信息等。同時，備案登記并非“一備了之”，而是閉環(huán)監(jiān)管機制環(huán)節(jié)之一和合同信息化管理的開始端，在后續(xù)履行過程中承辦部門應(yīng)不斷更新合同履約進展信息。同時，《辦法》還要求承辦部門在電子備案登記后，向區(qū)財政機構(gòu)提交一份完整的紙質(zhì)合同文本以備留存。

　　二是明確備案登記對合同事務(wù)辦理的前置性效力?！掇k法》第五十二條規(guī)定區(qū)財政局、國庫支付中心等有關(guān)部門處理涉及政府合同的事務(wù)時，應(yīng)當(dāng)審查政府合同備案登記狀態(tài)。未履行備案登記義務(wù)的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)報告領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并暫停相關(guān)事務(wù)的處理。

　　三是確立履約評價制度，對合同對方當(dāng)事人進行履約監(jiān)管?！掇k法》第五十八條規(guī)定承辦部門應(yīng)當(dāng)及時對合同對方當(dāng)事人履約、誠信行為進行履約評價。根據(jù)履約評價結(jié)果的優(yōu)劣，可以增加或調(diào)減合同對方當(dāng)事人簽訂政府合同的機會。

　　四是確立履約信息報送制度，承辦部門進行自我監(jiān)管?！掇k法》要求承辦部門報送進度信息，是指合同各個進度節(jié)點經(jīng)過后三個工作日內(nèi)應(yīng)如實報送該節(jié)點履行情況信息，直至合同承辦事務(wù)終止。履行過程中出現(xiàn)對方違約、預(yù)期違約、可能喪失履約能力等情形時，承辦部門應(yīng)在情形發(fā)生之日起3個工作日內(nèi)填報相關(guān)信息，以便及時應(yīng)對?！掇k法》要求承辦部門提交定期報告，由承辦部門對本部門一定時期內(nèi)所有合同簽訂履行情況進行匯總，上傳至合同備案系統(tǒng)，定期報告分為半年報和年報。定期報告內(nèi)容包括本部門承辦合同數(shù)量等基本情況、對方當(dāng)事人履約情況說明、合同履約異常情況及應(yīng)對措施的說明等內(nèi)容。年度報告還應(yīng)當(dāng)對合同管理制度貫徹落實情況進行說明。

　?。ㄎ澹┑谖逭乱?guī)范了政府合同爭議處理行為

　　《辦法》對爭議處理的責(zé)任分配、處理步驟進行了基本規(guī)定，同時第六十六條規(guī)定承辦部門不得在調(diào)解、訴訟等爭議處理活動中擅自放棄屬于政府一方享有的合法權(quán)益。

　?。┑诹旅鞔_了政府合同檔案管理基本制度

　　《辦法》要求合同承辦部門應(yīng)指定專門機構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)妥善保管合同訂立及履行過程中產(chǎn)生的全部原始文件檔案資料。涉及人員變動的，相關(guān)人員要辦理移交手續(xù)方可離任。

　　（七）第七章確立了國有企事業(yè)單位合同監(jiān)管的基本制度

　　《辦法》明確將國有企事業(yè)單位合同納入監(jiān)管范圍，規(guī)定相關(guān)主體參照本辦法有關(guān)政府合同的監(jiān)管規(guī)定開展合同管理工作，且其主管部門履行對下屬國有企事業(yè)單位的監(jiān)督管理職責(zé)。同時，為確保一定監(jiān)管效果，《辦法》要求國有企事業(yè)單位合同應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一備案登記。

　?。ò耍┑诎苏麓_立政府合同管理的外部監(jiān)督檢查機制

　　一是領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌相關(guān)部門通過調(diào)閱政府合同的檔案和相關(guān)資料、抽查合同管理制度落實情況等方式，監(jiān)督檢查政府合同管理制度落實情況。二是區(qū)審計機構(gòu)每年按一定比例抽取重點監(jiān)管政府合同、非重點監(jiān)管政府合同和國有企事業(yè)單位合同，開展履約情況審計檢查。同時，《辦法》還規(guī)定了政府合同管理的有關(guān)法律責(zé)任。

　　（九）第九章確定了《辦法》的有效期和解釋機構(gòu)

　　根據(jù)《深圳市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》，規(guī)范性文件的有效期自施行之日起不超過5年。《辦法》的有效期為5年，符合上述規(guī)定。

　　三、對相關(guān)條款的說明

　　（一）關(guān)于《辦法》第十九條

　　《辦法》第十九條規(guī)定：“合同承辦部門應(yīng)在簽訂合同前就合同項目進行可行性調(diào)查論證，并重點對合同對方當(dāng)事人資質(zhì)、資產(chǎn)、信用、履約能力等情況進行必要的調(diào)查，并收集、整理有關(guān)資料，必要時提出調(diào)查評價報告?！痹摋l款中的“資質(zhì)、資產(chǎn)、信用、履約能力”為不完全列舉，具體考察合同對方哪方面的信息，可以結(jié)合合同目的、對合同對方當(dāng)事人的要求具體確定。其中，對于簽約主體資質(zhì)等級的判斷，應(yīng)審查其相關(guān)的資質(zhì)證書，以確定其是否合法、有效及是否在合法的范圍之內(nèi)從事經(jīng)營活動；對簽約主體的資產(chǎn)調(diào)查包括合同對方當(dāng)事人的注冊資本、資產(chǎn)情況、負(fù)債情況的調(diào)查，確保對方的財產(chǎn)狀況能夠與交易標(biāo)的相匹配；對簽約主體的信用調(diào)查主要調(diào)查其經(jīng)營狀況是否正常，是否能滿足履行合同項目的條件，合同標(biāo)的是否存在爭議或者被司法行政機關(guān)依法查封、扣押、凍結(jié)等，同時需要注意了解對方的經(jīng)營歷史、客戶評價等商業(yè)信譽情況；履約能力主要包括支付能力和生產(chǎn)能力兩方面的內(nèi)容，在審查支付能力時，主要審查對方當(dāng)事人的注冊資本、資金來源、銀行存款、交款能力等情況；在審查生產(chǎn)能力時，主要審查對方當(dāng)事人的生產(chǎn)能力、生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量、交貨能力等情況。

　　上述調(diào)查工作的形式、深度與謹(jǐn)慎程度，可根據(jù)合同重要性、金額大小等要素，由合同承辦部門自行決定。

　　（二）關(guān)于《辦法》第二十條

　　《辦法》第二十條第二款規(guī)定：“談判人員或者談判工作小組應(yīng)在授權(quán)范圍內(nèi)與合同對方當(dāng)事人進行磋商，并記錄與合同對方當(dāng)事人協(xié)商、議定合同條款的情況，形成談判備忘錄。必要時，合同雙方應(yīng)在談判備忘錄上簽字確認(rèn)”。此條款中提及的談判備忘錄記載的要素一般應(yīng)包括合同項目名稱、談判時間、談判地點、談判雙方主體信息、談判內(nèi)容等。其中談判內(nèi)容包括：合同標(biāo)的、合同價款或者報酬、合同質(zhì)量要求、合同期限、雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、爭議解決方式等。需要說明的是，談判備忘錄不是簽訂政府合同的強制性要素。

　?。ㄈ╆P(guān)于《辦法》第二十六條

　　《辦法》第二十六條規(guī)定了合同文本一般應(yīng)包括的內(nèi)容。需要說明的是，該條款只是建議性地規(guī)定合同一般需要具備的內(nèi)容，供合同當(dāng)事人在訂立合同過程中參照。各單位可結(jié)合合同項目實際情況，對《辦法》第二十六條規(guī)定的文本內(nèi)容予以選擇性適用。

　?。ㄋ模╆P(guān)于《辦法》第三十五條

　　《辦法》第三十五條第一款規(guī)定：“政府合同期限最長不超過五年，確需超過五年的，應(yīng)報主管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)簽字批準(zhǔn)?！边@一條款針對的是對合同期限有明確約定的情況，在不明確設(shè)定合同履行期限更有利于政府方利益的前提下，合同可以不明確約定履行期限。另外，對于履行期限少于六個月的政府合同，確需延續(xù)履行期限的，應(yīng)結(jié)合實際情況在合同履行期限屆滿前至少30日提出。