8月26日，修訂后的《深圳市羅湖區(qū)政府投資項目代建制管理辦法》正式印發(fā)施行，五大配套文件同時出臺，通過強化代建項目統(tǒng)籌決策、提升政府對項目前期有效管控、加強履約考核和獎懲等，確立了以施工代建為主、全過程代建為輔的代建模式，有效提高代建項目管理水平和投資效益。

　　背景

　　總結代建項目經(jīng)驗 破除代建項目實施面臨問題

　　2017年，羅湖區(qū)出臺了《深圳市羅湖區(qū)政府投資項目代建制管理辦法》，并于同年12月參考兄弟區(qū)經(jīng)驗做法并結合羅湖區(qū)實際進行了修訂。代建管理辦法實施至今，羅湖區(qū)已有42個政府投資項目采用了代建制，總投資額達181.9億元。代建項目領域分布廣泛，包含房建、路橋、市政管網(wǎng)、河道整治、外立面整治等各類工程。

　　經(jīng)過兩年來的發(fā)展，羅湖區(qū)代建制改革取得了一定的成績，同時也面臨著很多問題和挑戰(zhàn)。主要包括代建項目決策不夠科學合理、代建項目過程管理缺乏約束、代建主體市場缺乏有效治理等問題。

　　為系統(tǒng)性總結羅湖區(qū)代建項目經(jīng)驗、破除代建項目實施面臨的關鍵問題、增強代建制度設計的有效性和實操性為目標，本次《代建辦法》的修訂做出了幾大創(chuàng)新。在代建項目決策方面，從源頭出發(fā)，在全面提升代建項目的適用門檻的基礎之上，合理劃定代建實施范圍，確立了以施工代建為基礎、全過程代建為輔的代建模式。提升代建項目的適用門檻旨在破除代建項目濫用、泛用的現(xiàn)狀，充分利用代建市場機制解決重大項目的建設管理問題。

　　同時嚴把代建實施范圍，充分發(fā)揮政府在前期管理工作方面的優(yōu)勢和作用，通過施工代建方式充分發(fā)揮代建單位對建筑品質、質量安全的把控優(yōu)勢，真正落實“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。

　　在代建項目過程管理方面，以“放管結合”為指導思想，在建設管理過程中，對代建單位合理放權，通過履約考核和懲罰機制實現(xiàn)有效監(jiān)管，以實現(xiàn)委托單位和代建單位各司其職，提升代建效率。同時，為充分調動工程建設力量、實現(xiàn)監(jiān)理制度和代建制度有效融合，通過委托單位委托監(jiān)理、實施監(jiān)理報告制、代建單位對現(xiàn)場管理總負責等制度設計，為委托單位提供監(jiān)管抓手，同時構建起代建制與監(jiān)理制之間良性的博弈關系，促進代建單位和監(jiān)理單位履約水平的提高。

　　在代建主體市場治理方面，以構建市場良性競爭機制為目標，通過建立公開招標為主、預選庫使用為輔的代建單位選擇機制，加強高水平市場主體的篩選、嚴格代建管理制度的建設和團隊人員配置的要求、提升預選庫使用的公平性和有效性等，以促進代建市場不斷優(yōu)化人員結構和管理水平，提升代建市場環(huán)境。同時，通過建立市場化的激勵機制，充分激發(fā)代建市場活力，不斷促進羅湖區(qū)代建項目管理水平的提高。

　　整體而言，新修訂的《代建辦法》將通過強化代建項目統(tǒng)籌決策、提升政府對項目前期有效管控、加強履約考核和獎懲等，促進代建項目施工管理水平的提高。確立以施工代建為主的代建模式，完善代建項目準入和退出機制、代建單位的選擇方式，明確委托、代建、監(jiān)理等項目相關方的權責利，著力破解羅湖區(qū)代建項目統(tǒng)籌力度不足、主體責任不清、缺乏有效監(jiān)管和獎懲措施等問題。通過合理區(qū)分政府和市場的邊界，形成激勵約束機制促進項目各方充分博弈、有效合作，最終實現(xiàn)權責清晰、專業(yè)互進、效益提高、激勵到位、清正廉潔。

　　同時，為了構建完整的代建制度體系，在《代建辦法》主制度基礎上，配套修訂了《羅湖區(qū)政府投資代建項目實施細則》《羅湖區(qū)政府投資項目代建合同范本》《羅湖區(qū)政府投資項目委托代建方案示范文本》《羅湖區(qū)政府投資建設項目代建單位預選庫實施細則》《羅湖區(qū)政府投資代建項目工程質量潛在缺陷保險實施細則》，確保代建項目順利推進實施。

　　亮點

　　完善全鏈條管理 明確了兩階段代建模式

　　明確代建適用范圍

　　提高代建項目門檻

　　根據(jù)羅湖區(qū)代建制的實際使用需求，從投資規(guī)模和項目類型角度限定了代建制的適用范圍，減少代建制的泛用、濫用，即“位于城市重要地區(qū)、重要節(jié)點的環(huán)保水務、市容綠化、市政交通、城市醫(yī)療、教育及其他大型公共建筑類政府投資項目，總投資規(guī)模2.5億元以上的，可以實施代建制”。此外，明確了不適用代建制的情況，即“醫(yī)療設備與信息化工程項目，多個單項工程之間區(qū)域分布廣、內(nèi)在聯(lián)系弱、協(xié)同難度高的群體工程，原則上不采用代建制”。

　　代建費用為零的代建項目，適用情形劃定為“代建費用為零的項目適用范圍為與城市更新單元相鄰，或與社會投資建設項目紅線緊鄰且需與該社會投資項目同步建設的政府投資市政基礎設施和公共配套設施項目”“代建費用為零的項目(下稱“零代建項目”)的投資規(guī)模可低于2.5億元”。

　　公開招標為主

　　預選庫選取為輔

　　為了構建市場良性競爭機制，促進代建市場不斷優(yōu)化人員結構和管理水平，提升代建項目履約針對性、解決代建單位優(yōu)選問題，明確“公開招標為主，預選庫選取為輔”的代建單位選取方式。并且明確了“原則上不接受代建單位以聯(lián)合體形式參與代建項目”?！皹I(yè)務資質、可用人力、財力資源、業(yè)務獨立性、項目管理方案的合理性、費用結構的合理性和質量安全保證體系”作為代建單位的重要遴選依據(jù)。

　　零代建項目可采取直接委托方式確定代建單位?！读_湖區(qū)政府投資項目代建單位預選庫管理實施細則》明確了“建立房地產(chǎn)企業(yè)類預選庫”和預選庫僅限施工代建使用。同時優(yōu)化了預選庫使用規(guī)則，以提升公平性和有效性，即以總投資額5億元為界，規(guī)定了5億元及以上的采取“多方案比選擇優(yōu)確定”和5億元以下(不含5億元)的采取“按號輪候”的使用方式。

　　施工代建為主

　　全過程代建為輔

　　為了充分發(fā)揮政府在前期管理工作方面的優(yōu)勢和作用，真正落實“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。辦法規(guī)定“代建項目原則上采取施工代建”，“功能和技術要求極為復雜的重大建設項目，可以實施全過程代建”。另外，代建辦法明確了施工代建的取費依據(jù)，即“施工代建管理費按照全過程代建管理費的70%計取”。

　　施工代建按照兩階段實施，代建項目的前期階段由區(qū)政府指定的前期部門負責，前期部門完成所有前期工作后，將前期工作成果移交至委托單位，再由委托單位移交至代建單位。代建單位履行建設單位的主體責任，對代建項目質量、安全、成本、工期和建成效果負總責。

　　全過程代建則通過公開招標方式選擇全過程代建單位實行全過程管理，直至缺陷責任期結束。提高全過程代建的適用門檻，即“功能和技術要求極為復雜的重大建設項目，可以實施全過程代建”，并在實施細則中編制了全過程代建的適用項目類型表，提高實際項目的可操作性。

　　實行履約考核制度

　　為加強委托單位、需求單位對代建單位的履約監(jiān)管，實現(xiàn)放管結合，明確了履約考核與代建單位獎懲相結合的機制，在履約考核獎懲方面，明確“代建項目實行履約考核制度，委托單位會同項目需求單位完成代建項目的履約考核工作”“履約考核發(fā)現(xiàn)履約失信、違法違規(guī)等問題的，應及時移送相關部門進行核實，并視情節(jié)輕重處以合同處罰、行政處罰或依紀依法移送相關部門進行責任追究”。

　　其次，結合履約考核優(yōu)化了保證最大工程費用的獎勵條件，即“同時滿足工程結算未超出保證最大工程費用、按時完成項目代建任務以及履約考核等級為良好及以上的，代建單位可以獲得獎勵金”。同時施工代建模式將進一步強化保證最大工程費用在投資控制方面的作用，制度設計的有效性提升。在實施細則中進一步對履約考核進行了細化并編制了《代建項目履約考核表》，以加強可操作性。

　　構建代建和監(jiān)理協(xié)同機制

　　為代建項目監(jiān)管提供抓手

　　為了實現(xiàn)監(jiān)理單位與代建單位相互約束與相互制衡，以最大發(fā)揮各自的職責效力，厘清監(jiān)理單位同委托單位、代建單位的職責關系，實現(xiàn)監(jiān)理制度和代建制度有效融合，辦法規(guī)定“委托單位負責監(jiān)理單位的招標和合同管理工作”?！氨O(jiān)理單位在對代建單位的履約考核和施工現(xiàn)場管理方面對委托單位負責”。

　　同時規(guī)定“代建單位按照羅湖區(qū)政府投資項目全過程管理辦法和代建合同要求負責施工階段的組織管理工作，履行建設單位的主體責任，對代建項目質量、安全、成本、工期和建成效果負總責”“監(jiān)理單位在施工現(xiàn)場管理、履約考核方面對委托單位負責”。

　　在代建項目的履約考核方面，創(chuàng)新引入“監(jiān)理報告制”，即“監(jiān)理單位應根據(jù)監(jiān)理合同要求，采取監(jiān)理月報和監(jiān)理急報兩種形式，向委托單位和代建單位提交工程質量和安全生產(chǎn)情況報告”。代建項目竣工驗收前，監(jiān)理單位應及時向委托單位和代建單位提交最終監(jiān)理報告。委托單位以監(jiān)理為抓手，提升對代建單位履約考核力度。

　　建立代建單位退出機制

　　為規(guī)范代建項目的實施程序，加強對代建單位盡職盡責的管理，辦法明確了代建單位的退出機制。規(guī)定了委托單位原因和代建單位原因且拒不整改或同一事項超過兩次整改不到位的兩種情形下代建單位的退出程序、權責歸屬、結算方式、賠償方式、賠償限額、處罰方式等，并明確了代建單位退出后的職責履行要求和應急替換方案等。

　　同時，辦法強化了對代建單位的處罰機制，規(guī)定由于代建單位未履行全部或部分代建義務，拒不整改或同一事項超過兩次整改不到位的，委托單位應書面通知代建單位解除代建合同并扣除履約保函，對代建單位履約評價為“不合格”。代建單位為預選庫入庫企業(yè)的，公示后將其移出代建單位預選庫，且不得進入下一期代建單位預選庫。采用公開招標方式選取代建單位的，委托單位應在招標文件中增加履約評價為“不合格”情形的否決性條款。